Rapport du Gouvernement Français 2007
Décembre 2007 – Rapport du Gouvernement Français, établi en application du II de l’article 5 de la loi du 21 août 2003 – Evolution de la situation financières des régimes de retraite –
Le rendez-vous de 2008 s’inscrit dans un contexte économique et financier moins favorable
qu’envisagé lors de la réforme de 2003.
A l’horizon 2020, le besoin de financement apparaît en effet sensiblement plus élevé, avec un déficit supplémentaire de 4 à 5 Md€. Cet écart est principalement imputable au régime général ainsi qu’aux régimes de la fonction publique.
I - Des besoins de financement à long terme qui restent très élevés, malgré la révision à la hausse de la population active.
Le COR a conduit, courant 2007, un nouvel exercice de projection à long terme des comptes de l’ensemble des régimes de retraite, de base et complémentaires.
Cette nouvelle projection repose sur des hypothèses démographiques qui ont été largement révisées par rapport à l’exercice de 2001. En effet, l’INSEE a réalisé, en 2006, de nouvelles projections de la population totale et de la population active en France.
Le scénario central de l’INSEE suppose une révision à la hausse du solde migratoire (+100 000 personnes par an, au lieu de +50 000 estimées en 2001), mais aussi de la fécondité (1,9 enfant par femme contre 1,8). Il prévoit par ailleurs une mortalité un peu plus forte (et donc une espérance de vie un peu plus faible).
L’ensemble de ces paramètres influe sur l’évolution des régimes de retraite.
Ils jouent notamment sur les prévisions de population active et sur le ratio de dépendance démographique. Ainsi, dans les nouvelles projections, l’effectif de population active serait plus élevé sur l’ensemble de la période (2007-2050).
Le nombre de cotisants (au titre des actifs en emploi, ou des chômeurs, via le FSV) serait donc accru.
Les révisions des hypothèses du scénario central de l’INSEE conduisent à atténuer l’importance à venir du vieillissement de la population : le ratio des 60 ans et plus aux 20-59 ans (ratio de dépendance démographique) serait ainsi moins dégradé que dans les précédentes projections.
La projection intègre, par ailleurs, les effets de la réforme de 2003 et notamment l’allongement de la durée d’assurance qui atteindra 164 trimestres en 2012 et 166 en 2020, compte tenu des dernières prévisions démographiques de l’INSEE.
Le COR ne simule pas l’allongement du calendrier au-delà de 2020.
Sous le scénario de base – qui suppose une réduction constante du taux de chômage qui atteindrait 4,5% en 2015, puis une stabilisation par la suite, ainsi que des gains de productivité du travail de 1,8% par an –, le besoin de financement des régimes de retraite se creuserait jusqu’à 1,8 point de PIB en 2040, passant de 0,2 point en 2006 à 1 point en 2020 et 1,6 point en 2030 ; il s’établirait à 1,7 point de PIB en 2050.
Par rapport aux résultats du scénario de base de l’exercice de 2005 piloté par le COR, ces perspectives seraient plus dégradées à l’horizon de 2020, compte tenu principalement de la révision à la hausse du besoin de financement du régime général, mais améliorées à l’horizon de 2050 en raison des nouvelles perspectives démographiques de l’INSEE qui sont plus favorables à terme à l’équilibre des régimes de retraite.
Ainsi, selon l’exercice de 2005, le besoin de financement du système de retraite était évalué à 0,8 % du PIB en 2020 et 3,1% du PIB en 2050 en prenant comme point de départ un solde équilibré en 2003.
Or, le solde du système de retraite en 2003 était positif, de l’ordre de +0,2 point de PIB.
La dégradation des comptes en 2020 serait donc d’environ 0,4 point de PIB plus élevée que lors de l’exercice de 2005 ; l’amélioration des comptes serait de 1,2 point de PIB en 2050, toujours par rapport aux résultats de 2005.
Selon les dernières projections du COR, la dégradation des comptes des régimes serait particulièrement forte entre 2006 et 2015, le besoin de financement étant multiplié par plus de 3 sur cette période (passant de -4,2 Md€ à -15,1 Md€).
De 2015 à 2020, le besoin de financement s’alourdirait encore de près de 10 Md€, passant à -24,8 Md€.
En 2030, le besoin de financement atteindrait -47,1 Md€14 et -68,8 Md€ en 2050.
La situation serait encore plus dégradée si l’on retient des hypothèses économiques moins favorables en matière de chômage et de productivité.
Ainsi, sous l’hypothèse d’un taux de chômage se situant autour de 7% à partir de 2015, qui constitue un niveau en deçà duquel la France ne s’est pas trouvée depuis très longtemps, le besoin de financement des régimes serait de l’ordre de 56,5 Md€ en 2030.
Par ailleurs, si les gains de productivité s’avéraient plus bas que ceux supposés dans le scénario central, soit de l’ordre de +1,5% par an, le besoin de financement des régimes se situerait autour de 64,5 Md€ en 2030, représentant ainsi 2,4 points de PIB (soit 0,8 point de plus que dans le scénario de base).
Les prévisions de besoin de financement futur des régimes de retraite sont par ailleurs sensibles aux hypothèses démographiques retenues, en particulier s’agissant de la mortalité et des flux migratoires.
Ainsi, les comptes des régimes de retraite seraient plus ou moins dégradés en fonction de l’évolution du solde migratoire ou de la mortalité.
Dans les deux situations, le besoin de financement des régimes se situerait, en 2030, à environ 0,4 point au dessus (solde migratoire et mortalité basse) ou en dessous (hypothèses hautes) du scénario de base
(respectivement -2 points ou -1,2 à -1,3 point de PIB, à comparer à -1,6).
Les hypothèses en matière de fécondité sont quasiment sans effet jusqu’à l’horizon 2030.
En revanche, sur le très long terme, les hypothèses de fécondité ont un impact sur le besoin de financement des régimes ; celui-ci serait plus élevé que sous le scénario de base sous l’hypothèse d’une fécondité basse (2,5 points de PIB de besoin de financement en 2050, contre 1,7 point sous le scénario de base), et a contrario moins élevé en cas de fécondité plus forte (0,9 point de PIB de financement nécessaire en 2050).
II - A l’horizon 2012, la situation financière de l’ensemble des régimes de base serait fortement dégradée.
Les soldes financiers de la CNAV, du régime des fonctionnaires ainsi que de l’ensemble des régimes de base sont présentés sur un horizon de court terme, c’est-à-dire à travers l’observation des comptes sur la période récente (2003-2006) et via les prévisions pluriannuelles annexées à la LFSS 2008 (2009-2012).
Entre 2003 et 2005, la dégradation des comptes de la CNAV a résulté d’une croissance très dynamique des charges, liée notamment aux effets de la mesure de retraite anticipée, dans un contexte économique peu porteur.
A compter de 2006, le choc démographique joue à plein sur les charges de la CNAV dans un contexte conjoncturel relativement favorable et qui est par hypothèse maintenu sur l’ensemble de la période de projection.
La mesure de retraite anticipée a précipité le choc démographique.
Entre 2003 et 2006, les charges de la CNAV se sont fortement accrues.
Cette accélération des dépenses tient principalement à des effets démographiques.
D’une part, l’arrivée à l’âge de la retraite des premières générations du baby-boom crée un choc démographique de grande ampleur.
Le flux de personnes atteignant 60 ans dans l’ensemble de la population passe d’environ 580 000 pour les générations nées pendant la deuxième guerre mondiale à 800 000 par an pour les générations nées à compter de 1946.
Le nombre de départs à la retraite au régime général a en conséquence fortement augmenté entre 2003 et 2006.
D’autre part, la mise en place du dispositif de retraite anticipée pour longue carrière a contribué à anticiper et à amplifier ce choc démographique sur la période 2004-2006.
Cette mesure permettant un départ avant l’âge de 60 ans connaît un vif succès depuis sa mise en oeuvre au 1er janvier 2004 : plus de 100 000 personnes en bénéficient chaque année.
En l’absence de ce dispositif, le flux de départs à la retraite aurait été moins élevé sur la période 2004-2006.
Or, la réforme de 2003 n’a pas produit à ce stade les effets escomptés en matière de départs (hors retraite anticipée), les assurés ne modifiant pas leur comportement.
En particulier, malgré la mise en place de la surcote, la proportion de personnes liquidant leur pension après leur soixantième anniversaire et au-delà de la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une pension au taux plein (160 trimestres de cotisations jusqu’en 2008) reste inchangée par rapport au niveau constaté en 2003 alors que la mesure de surcote n’existait pas.
Par ailleurs, la proportion d’assurés liquidant avec décote est stable malgré la réduction du taux de minoration de la pension.
L’année 2007 est marquée par la fin de la montée en charge du flux de départs à la retraite.
A compter de 2008, le nombre de départs en retraite au régime général devrait se stabiliser.
Ainsi, après une croissance encore très soutenue en 2007 (due à l’accroissement du nombre de départs), le rythme de progression des dépenses devrait se stabiliser autour de 5% sur la période 2008-2012, soit un taux de croissance globalement moins dynamique que celui constaté sur 2003-2006.
Même en période de conjoncture économique très favorable, la croissance dynamique des produits n’empêcherait pas la forte dégradation des soldes de la CNAV.
Entre 2003 et 2005, l’évolution modérée de la masse salariale plafonnée est partiellement compensée par un niveau de croissance élevé des prises en charge de cotisations par le FSV.
La progression très dynamique de ce transfert tient à la hausse du nombre de chômeurs et à de fortes augmentations du SMIC horaire aux 1ers juillet 2003, 2004 et 2005.
En 2006, le rythme de croissance dynamique de la masse salariale plafonnée (+4,3% contre moins de 3% sur la période 2003-2005) combiné à la hausse de 0,2 point au 1er janvier du taux de cotisations retraite conduit à un taux de croissance élevé des produits de la CNAV (+5,3%) et ce, malgré le recul du transfert FSV (dû à l’amélioration de la situation de l’emploi et à une moindre augmentation au 1er juillet 2006 du SMIC horaire).
En 2007 et en 2008, la croissance des produits serait freinée par les baisses successives du transfert FSV au titre du chômage liées à l’amélioration prévue de la situation de l’emploi.
Les prévisions pour 2009-2012 sont fondées sur une hypothèse relativement favorable de croissance de la masse salariale : +4,4% chaque année dans le scénario macroéconomique bas et +5% dans le scénario alternatif.
Compte tenu d’une progression relativement faible du transfert FSV au titre du chômage, le rythme de croissance des recettes se stabiliserait autour de 4%.
A l’inverse de son rôle accélérateur sur la période récente, le transfert en provenance du FSV amortirait donc la croissance des produits entre 2007 et 2012.
Le solde du régime général se dégraderait progressivement sur la période pour s’établir à -10,4 Md€ en 2012. La situation est moins défavorable si l’on retient les hypothèses économiques hautes, le déficit atteignant 8,8 Md€ en 2012.
Tout comme au régime général, l’accélération des dépenses sur la période tient principalement à des effets démographiques.
L’arrivée à l’âge de la retraite des premières générations du baby-boom a crée un choc démographique de grande ampleur.
Ainsi entre 2002 et 2006, le flux des départs a progressé de 13% pour atteindre 86 000 départs annuels (fonctionnaires civils et militaires).
A ce stade, les assurés ne paraissent pas avoir modifié leur comportement.
L’âge moyen de départ des agents appartenant à un corps classé en catégorie « sédentaire » (départs possibles à partir de 60 ans) connaît même un léger rajeunissement en 2006, du fait des départs anticipés pour longue carrière (2000 agents).
Cependant, un léger décalage des départs est perceptible au sein des catégories dites « actives » (départs possibles avant 60 ans), sans qu’il soit possible de déterminer s’il s’agit d’une conséquence de la réforme de 2003.
Enfin, si un quart des nouveaux retraités en 2006 bénéficient de la surcote, celle-ci n’aurait, selon les travaux du COR, influencé les comportements que de seulement 3% d’entre eux. La décote mise en place au 1er janvier 2006 ne semble pas avoir d’effet véritable à ce stade, du fait de la grande progressivité de sa montée en charge jusqu’en 2020.
Le régime est équilibré par les contributions des employeurs publics (ministères et certains établissements publics), qui figurent donc principalement sur le budget de l’État.
Ainsi, face à la forte progression des dépenses, la contribution de l’État-employeur a crû fortement sur la période.
Dans le cadre de la loi du 21 août 2003, a été instauré un taux de contribution employeur visant à faire apparaître l’effort nécessaire de l’Etat-employeur pour atteindre l’équilibre.
Ce taux était de 49,9% en 2006 pour les civils et 100% pour les militaires.
En 2008, les taux seront respectivement de 55,71% et 103,5%.
Toutes choses égales par ailleurs, l’évolution tendancielle des charges du régime sur les cinq années à venir restera élevée.
La croissance des charges de pension devrait rester soutenue sur l’ensemble de la période; toutefois, les années 2008-2009 constituent un « pic » quant au nombre de départs prévus et à l’accroissement de la dépense de pensions.
Au total, la progression prévue des dépenses de pensions entre 2006 et 2011 est évaluée en euros courants à +26%, soit une augmentation de 10 Md€. Cette aggravation d’environ 2 Md€ par an du besoin de financement pèse sur les marges de manoeuvre budgétaires pour financer d’autres besoins collectifs.
Dans leur ensemble, les besoins de financement des régimes obligatoires de base se dégradent fortement à court terme.
La présentation selon la nomenclature de la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) fournit un solde de résultats nets agrégés des branches vieillesse des régimes de base (y compris le régime général) à l’horizon 2012.
Le déficit net agrégé se situe entre -9,3 et -10,9 Md€ en 2012.
Entre 2003 et 2008, ce solde agrégé des régimes de base est relativement proche de ceux du régime général.
L’écart constaté est essentiellement à imputer au RSI et à la CNRACL qui bénéficie d’un contexte démographique favorable sur la période considérée.
Cette présentation ne reflète toutefois pas l’aggravation des déficits des régimes financés par des contributions et subventions d’équilibre : régime des fonctionnaires civils et militaires de l’Etat, régime des ouvriers de l’Etat, caisse des mines, régime SNCF, régime RATP, régime des marins.
Cette aggravation des besoins de financement impose d’ajouter l’augmentation tendancielle, à réglementation constante, des apports de l’Etat à ces régimes.
Ainsi, en 2012, le besoin de financement tendanciel du régime des fonctionnaires de l’Etat serait, toutes choses égales par ailleurs, aggravé tendanciellement de 12 Md€ par rapport à 2006 du fait de la croissance des charges de pensions.
Parallèlement, le besoin de financement tendanciel des régimes spéciaux subventionnés peut être à ce stade évalué à près de 2 Md€ à cet horizon.
Au total, le besoin de financement supplémentaire des régimes financés par l’Etat atteindrait donc environ 14 Md€ à horizon 2012.
Il faut préciser que, s’agissant des autres régimes spéciaux qui ne bénéficient pas de subventions de l’Etat, on peut distinguer deux cas :
- un groupe de régimes présentant une situation démographique favorable dont les soldes sur la période considérée restent structurellement excédentaires : il s’agit de la caisse nationale de retraite des professions libérales et de la caisse nationale des barreaux français ;
- un groupe de régimes présentant des soldes déficitaires : au nombre de ceux-ci figure la CRPCEN dont le rapport démographique se dégrade sur l’ensemble de la période. Notons que la CNRACL connaîtrait des déficits à compter de 2010 et épuiserait ses réserves à l’horizon 2015, à réglementation constante. Enfin, le Fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA), dont les résultats nets ne sont pas retracés dans les soldes des régimes de base, verrait son solde – hors frais financiers – se stabiliser tendanciellement à -1 Md€.